◇ 商务部研究院 跨国经营研究部　徐强

　　20世纪80年代以来，国际产业重组以全新态势深化发展。为增强下一阶段我国深化国际产业承接的自觉性、主动性和改善承接效果，我们有必要对以往各国国际产业承接的有效措施予以全面认识。

　　一、20世纪80年代以前：贸易主导型产业承接
　　1950-1985年间，承接发达国家产业转移方面最为成功的例证就是日本以及亚洲新兴工业化经济体(NIEs)。在此时期，欧美发达国家、日本、NIEs、东盟和中国在亚太地区组成所谓“雁行模式”发展序列。在此序列下，人们可以明显观察到不同经济体之间前后相续地发生了成规模的单向产业转移。转移方向大致表现为“欧美→日本→NIEs→东盟或中国”，各类经济体通过承接而发展起来的主导产业的先后次序大致都表现为“纺织、化纤(劳动密集型)→钢铁、造船、炼化(资本密集型)→汽车、机械、电器(兼具资本、技术密集特征)→微电子和IT(技术密集型)”。

　　根据承接方的意图和行动特征，我们可将这种承接措施总称为“技术引进提升”。另外，从产业在承接者方面的成长来看，在产业要素形成这一端，是技术和实物资本贸易。在产业产品市场通路这一端，一般在产业发展早期，承接经济体都先是程度不同地自觉实施过一段时期的进口替代(新加坡除外)政策，以保护处在幼稚阶段的承接产业，然后再逐步转向出口导向。因此，我们也可按过程属性称之为“贸易主导型”产业转移和承接。外国跨国公司的作用主要发生在产业发展早期，体现在两方面：一是通过技术许可、货物贸易提供技术和实物资本，另外一个是通过外包、合作协议提供产品市场通路。当然，跨国公司在货币资本提供上也会发挥一定作用，其大小程度则视各经济体对待FDI的态度而定。我们接下来就从以下方面观察各经济体产业承接过程的具体特点：FDI作为产业转移承接途径的地位，政府行动和承接成就。

　　日本
　　1.股权外资(FDI)进入受到相当程度的限制，资本设备进口及技术转让则受到鼓励。2.政府的积极行动包括：对有限外汇予以分配和管理，以用于购买技术和进口资本设备。控制同类技术重复引进。促进企业消化和提升所引进技术。3.日本在纺织、化纤、汽车、电子等产业的承接上取得明显成就。

　　韩国
　　1.除个别行业外，并不鼓励利用FDI，重视利用外国官方和私人借款解决货币资本问题。微电子行业属于例外，韩国微电子产业在60年代前主要通过接受FDI发展起低端组装生产能力。60年代后，则是FDI吸纳、技术购买和强化自主研发能力共同促使该产业技术水平大幅提升。2.政府的积极行动体现在：投资教育和技术培训。本地研究与开发机构的建设和促进。选定10至12个领域开展投资以提升竞争力。3.韩国在纺织、化纤、石化、电子、汽车等产业承接上取得了一定成效。

　　中国台湾
　　1.最初，为保证台方最大限度地控制关键产业，美、日企业往往只允许以技术转让者身份，通过和当地企业合作进入台湾。外方所有权企业在时限过后需要将所有权转交台湾业主。1965年，随着第一个出口加工区在高雄建立，上述局面有很大改观。就岛内微电子这一个别产业的发展而言，FDI所发挥作用与韩国有类似之处。2.政府的积极行动包括：鼓励和引导外商的后向关联活动。重视教育培训。推动技术本土开发。选定10至12个领域进行扶持。3.中国台湾在电器、微电子、IT硬件等制造业承接上取得较好成效。

　　中国香港
　　1.FDI政策极为自由，FDI对产业承接发挥了重要作用。2.英国政府在引导和促进上都没有表现出积极行动。3.依靠原有企业家能力基础以及来自英方的贸易和金融公司投资，香港在轻工消费品行业和某些服务业的承接上取得一定成就。

　　新加坡
　　1.高度依赖FDI进行技术和产业输入。2.政府的积极行动包括：选定某些领域引导外国和本地资源的分配(但不包括贸易保护)。通过提供技能培训和基础设施建设，降低跨国公司进入成本。自觉鼓励和支持本土研究开发活动。3.在新加坡政府选定的制造业领域，如电子产品、精密仪器、光学品等，新加坡确实获得了一定(尽管不是很高层次的)分工地位并建立了产业过程。在新加坡政府选定扶持的银行、船运以及空运等服务业领域，产业发展取得了较好效果。

　　二、20世纪80年代以后：投资主导型产业承接
　　从20世纪70年代中期开始，全球国际直接投资就开始波浪式加速增长。此后，与原来亚太地区“雁行模式”序列下的单向产业转移相对比，全球FDI浪潮推动国际产业格局不断分工重组。80年代后，对绝大部分产业转移过程而言，FDI在提供货币资金、实物资本、生产技术、管理方式、市场通道上，在形成当地关联上都发挥了关键作用，因此我们可按过程属性将其称为“投资主导型”产业转移和产业承接。这种产业转移逐渐在全球产业转移中占据绝对优势地位。其原因在于，在全球信息和交通成本降低以及技术创新节奏加快的背景下，相比“贸易主导型”产业转移，它在效率和成就上越来越显露优势，并且这种优势得到国际社会的广泛认可。

　　在“投资主导型”产业转移背景下，取得较好效果的承接措施都与吸引和利用FDI相联系。以下我们试图将这些措施划归为一般引资措施、出口加工设区、促进当地关联、产业集群引资、国际经济合作五个类别并加以说明。

　　1.一般引资政策
　　私有(民营)化、管制放松、国民待遇、知识产权保护立法、税收优惠、信贷支持、基础设施建设、投资促进机构都是常用的促进和引导外资流入的方法。随着国际社会普遍认识到FDI流入的重要性和引资基本机制，这些方法也成为世界各国吸收外资措施的趋势性选择。

　　引资政策有时被划分第一、二、三代。第一代政策指的是包括财税、信贷等各领域的优惠政策。第二代指的是目标定位政策，包括定向性基础设施建设和为引进特定外资开展公关和促进。这种区分的指导意义是相对的。比如，上述“一般引资措施”中有些可归类到第一、第二代引资政策之中，但其中有些引资措施，如私有(民营)化、管制放松等，却不能按上述分代模式归类到任何一代之中。

　　在一个历史时期，如果以上这些某一种或多种方法恰好处于成为外资流入的政策瓶颈的时候，则它(们)的采用会在短时间内促使外资流入量大幅度增加。例如，印度在1991-1995年间的管制放松，1990-1994年间南美洲国家的私有化浪潮，1999年墨西哥《外资法》对金融机构外方持股份额限制的取消都在短时间内对相关行业的FDI流入起到显著促进作用。

　　世界各国一般都会基于自身优势和劣势对需要采取和强化的措施做出判断。有的经济体还试图在其中某些措施上制订精致、全面的工作方案，以尽可能发挥本经济体的优势，并力图在产业承接的某一方面取得较好效果。例如，南美小国哥斯达黎加就曾经通过投资促进机构的有效工作，成功吸收到包括英特尔在内的成群的微电子、电子电气跨国公司投资，并有效改善了自身产业结构。而新加坡政府则通过包括基础设施、配套机构、财税优惠等在内的多项措施，在吸引跨国公司地区总部上取得了一定成效。

　　进入20世纪90年代中期以来，各国吸引外资措施中有一个新趋向就是有意识地引导FDI进入某些服务领域，同时配套相应的开放措施。这是带有结构导向的FDI吸引。近年来，爱尔兰、马来西亚、肯尼亚、新加坡、加拿大等国都一定程度采用了这种引导措施。

　　2.出口加工设区
　　出口加工区(EPZs)政策着眼于将FDI吸引到特定的政策优惠区域。发展到后来，各国出口加工区一般也都允许本国内资企业进入。到现在，出口加工区这一概念已经包括多种形态的“特殊政策区”，比如国内自由贸易地带、免关税区、自由投资区、离岸加工区等。政府在出口加工区使用的政策杠杆最常见的就是税率和用地政策。EPZs可以由政府出面投资建设和管理，也可以通过政府制订政策由私人机构进行建设和管理。对某些经济体而言，EPZs可能在FDI和出口活动中都占有很大份额。例如，在中国台湾和韩国，大部分用于出口的制成品都与特殊出口税收政策地带或场所相关联。此外，在墨西哥，尽管FDI流入量不断增加，但由著名的Maquiladoras加工区生产的制成品仍在所有工业制成品出口中占到50%。

　　随着国际产业分工重组推进到高端服务业，某些国家开始设立主营服务业的出口加工区，其中以印度的软件技术园区(STPI)尤为典型。印度早期设立的多个出口加工区定位于开展IT服务，但这些EPZs在初创阶段都出现了软件出口的迅猛增长，印度政府从管理方式上对这种增长做出了有效适应。1988年，印度颁布了一个印度软件技术园规划。1990年，第一批三个专门用于软件开发的技术园区分别在班加罗尔、浦那、布巴内斯瓦尔设立。随后，1991年又有四个软件技术园区得以建立。截至2003年，印度总共建成了39个软件园区。印度的STPIs有力地促进了印度软件产业的成长和产业结构转换。1995-2003年间，印度软件出口的年均增长率为37.4%。至2003年，印度软件出口额中有80%来自软件园区，而仅是软件出口在印度全部(包括产品、服务)出口中的比重高达10.5%。

　　3.促进当地关联
　　跨国公司和东道政府都有可能使用促进当地关联的措施，其中以后向关联——跨国公司(TNCs)与供应商的关联——为主。当地关联能够促进东道地关联产业的规模成长和素质提升。东道政府可运用的促进关联的具体措施包括：一是充当信息提供者和联络中介者。二是采取财税或其他政策鼓励TNCs向供应商转让技术。三是培训计划。四是采取财税或其他政策鼓励TNCs向当地供应商提供资金支持。

　　事实上，早在20世纪60年代后期，随着中国台湾认可和接受跨国公司FDI的重要作用，台方政府就鼓励为外国分支机构提供零部件的当地供应商的发展，这种关联促进对台湾早期低端电器制造业的发展起到了重要作用。后来，在台湾中高端电器和IT硬件业的发展过程中，则是境内关联和跨境“代工”关联发挥了重要作用。

　　20世纪80年代以来，新加坡、马来西亚、爱尔兰、捷克、威尔士等国政府都曾经实施过自成体系的促进关联计划。以爱尔兰为例，爱尔兰企业局1998年开始使用约15名专职人员实施“国家关联计划”。关联计划工作的重点产业是微电子、机械、保健，同时也对印刷和包装、自动化设备、电子制成品装配以及系统检测设备等工业部门进行考察，以确定和促使进入的跨国公司能够增加当地货源。从工作内容上看，爱尔兰政府的关联措施在信息中介、培训计划、促进技术提供等方面都
　　有所体现。
　　4.产业集群引资
　　第三代引资政策既着眼于为跨国公司提供当地关联环境，也着眼于本地产业集群的成长。当代跨国公司普遍需要以最低成本将非核心业务就近外包出去。于是，第三代引资政策致力于在潜在东道地为跨国公司经营发展各种配套产业，乃至形成产业集聚，由此使得跨国公司进入后，就能迅速找到大量的供应商并与之形成外包或合作伙伴。这样，通过产业链环境形成对FDI流入的吸引力。我们将这种引资政策称为“产业集群引资”。

　　举例而言，瑞典投资促进署的工作内容就包括建立为潜在投资者提供产业集群环境。早在2000年，基于技术要求和市场机会方面的可行性研究且经相关社会讨论，瑞典投资署决定围绕芯片系统设计建立产业集群。其配套活动还包括大学人才培养、法律框架建设以及在2000年建立新的产业研究院。随后，瑞典投资署大量访问中国台湾省、日本、美国、韩国、中国大陆的相关厂商，并在世界各地进行投资推介。按照这种工作思路，进入21世纪，瑞典先后建成位于斯德哥尔摩/西斯塔都市圈的移动通信谷集群，位于哥德堡的汽车电子通信谷集群，位于跨西博滕和北博滕两省地带的互联网湾集群。世界上大部分IT业和部分制造业著名跨国公司都在这些集群带投资，其中还包括中国的华为技术、中兴通讯、上海集成电路研发中心等中国企业。

　　5.国际经济合作
　　国际经济合作表现在多边、区域、双边等多个层次。从原理上看，由于国际经济制度合作的目标一般都是推动贸易自由化、投资便利化、宏观管理协调化，因此，各种形式的国际经济合作都能程度不同地促进FDI的相互流动，并由此促使关联的产业转移和承接。近年来，国际社会开展自由贸易协定(FTAs)合作的态势可谓如火如荼，国际各方还针对某些大区域的地区贸易协定(RTAs)、合作走向、共同(要素)市场、货币联盟合作的可能性和路径方式展开探讨。尽管在多边、区域层次上都还没有实际发生专门面向FDI的国际合作构架，但人们已经就这一问题做出大量探讨。同时，包括WTO在内的其他各种合作框架建设中，合作内容也一般都会或多或少地涉及FDI。就当前迅猛发展的FTAs合作而论，它能从以下机制上促进合作成员的FDI流入和产业承接：一是无关税产品市场规模扩张、管制政策放松增加了全部FTA区域吸引FDI的区位优势。二是跨国公司朝向FTA区域中收入水平相对较低的发展中国家投资，能同时明显收到节约成本和拓展产品市场的效果。因此，FTA范围的低要素价格成员对FDI流入的吸引力上升。

　　三、借鉴意义
　　   
　　当前，我国参与国际产业重组和开展国际产业承接面临的主要问题是：发达地区承接的产业高度和层次需要继续提升，不发达地区同时需要接受来自外国和来自国内发达地区的产业转移。我国可以从以下角度借鉴我们前面所阐释的有效做法，推进我国的国际产业承接。

　　1.技术引进提升(“贸易主导型”承接措施)
　　技术引进提升承接措施的关键意义在于防止对外方企业形成依赖和受控，努力提升自有企业和本土产业的素质。由于现在的国际环境和20世纪80年代以前相比已经发生了很大的变化，正确的借鉴态度应该是将上述原则吸收为指导思想，并适应形势变化探索产业承接思路，而不是对已成过去和历史的其他经济体的产业承接模式进行照搬。

　　目前，在我国各地的产业承接活动中，可以从以下方面借鉴“贸易主导型”承接措施的原则：一是由于技术升级和换代的节奏加快，“技术引进提升”措施一定要和FDI的吸收结合起来。二是制造、服务业有一定基础的地区，应该将“引进来”与“走出去”有机结合起来，努力促使本土企业成长为跨国公司，并通过自主内外互动提升企业经营规模、科技水平和管理素质，乃至带动本土产业素质优化。三是技术引进和提升应该和国内科研、教育院所的扶持和开发相统一、相协调，努力通过本土科学、技术、生产的互动强化本土研发和创新能力。

　　2.一般引资政策
　　就前面提到的各种一般引资措施来看，我国各地都采取了一些积极行动。目前，需要按以下思路就引资政策理顺关系、提升层次：一是中央政府层次上应加强引资措施和外资企业政策的规划和协调，特别是要对全国优惠政策进行清理，对各地优惠政策开展指导。二是中央政府接下来面临的一个重大问题是继续加强联系东、中、西三大地带的交通和通讯基础设施建设，其目标是要通过降低内外厂商的活动成本，为国内产业梯次转移营造环境。三是东部地方政府应对未来产业升级和产业承接有明确的定位和措施。中、西部地区应继续改善投资环境。

　　3.出口加工设区
　　我国已经通过开发区、保税区、加工贸易区措施在一般制造业的承接中取得一定成效。当前，我们可以考虑借鉴印度的经验，在我国已经存在的高新技术产业开发区的基础上总结出具体措施方案，选择科技基础设施、配套科研机构较好的地点，推进软件制作、后台服务、远程商务等高端服务业的出口加工区建设，并进行政策和制度建设探索。

　　4.促进本地关联
　　我国有些地区设立的跨国采购中心属于促进关联的一种形式。此外，雀巢等外方跨国公司也在我国实施过系统的关联措施。我国可以继续在专职的政府招商引资和投资促进机构中设立负责促进本地关联的专职部门或专职人员，其任务在于了解投资者和本地供应商的要求，发现关联问题，拟定并实施关联计划。

　　5.产业集群引资
　　就基于提供关联条件而实现引资环境改善和发展产业集群而言，我国上海、江苏、广东、山东、辽宁等东部部分制造业承接己取得较好成绩的地区，应结合本地的产业、科研、教育环境，明确未来产业发展的定位规划，完善配套条件，其中应特别注意配套落实科研、人才、供应商体系条件，由此做到促进FDI流入和产业集群形成的良性互动，并提升已有产业集群的水平。

　　6.国际经济合作
　　国际经济合作应着眼于渐进推动内外市场一体化和促使国内产业素质提升，有目标、有计划、按步骤地进行，要注意和本国企业、产业的国际化成长形成相互配合和支持的关系。除了现有的WTO多边框架、ASEAN+n区域框架和已有的双边ⅡAs协议外，我们还应该努力发现和发掘其他可能有利于我国产业承接的FDI制度合作机遇。